In einem offiziellen Video über das Isos, das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, heisst es unter anderem: «Ziel ist es, die Qualitäten aufzuzeigen, die zum nationalen Wert der Ortsbilder führen, und zu vermeiden, dass ihnen irreparabler Schaden zugefügt wird.»

Das klingt gut. Der Alltag von Bauherrschaften in der Schweiz erzählt eine andere Geschichte.

Beim Ortsbildschutz prallen Welten aufeinander: Bauwirtschaft, Investoren und Städte fürchten um die dringend nötige Verdichtung, Behörden und die für Denkmal- und Ortsbildschutz zuständigen Stellen berufen sich auf ihren klaren gesetzlichen Auftrag. Zuletzt machten zahlreiche Fälle Schlagzeilen – langwierige Verfahren, unklare Zuständigkeiten, ja die Blockade Tausender Wohnungen.

1. Akt: Der Ärger der Investoren und die Flucht in die Agglomeration

Der Immobilienmarkt der Schweiz ist derzeit von einem paradoxen Zustand geprägt: Auf der einen Seite drängt enorm viel Kapital in «Betongold», auf der anderen Seite kapitulieren Projektentwickler zunehmend vor den regulatorischen Hürden und langwierigen Verfahren in den grossen städtischen Zentren. Lars Egger, CEO des Immobilienunternehmens Espace Real Estate, zieht daraus strategische Konsequenzen. Anstatt in den Innenstädten mit grossem Aufwand und ungewissem Ausgang eigene Projekte zu entwickeln, fokussiert sich Espace Real Estate zunehmend auf Agglomerationsgemeinden wie Köniz, Ostermundigen oder Zollikofen. Der Grund dafür ist ein pragmatischer: Die Nachfrage nach Wohnraum ist auch ausserhalb der Städte intakt, die Mieten sind etwas günstiger und vor allem ist der Zugang zu den Behörden deutlich direkter. Dies mache «Projektentwicklungen einfacher» und verkürze die Dauer bis zur Realisierung spürbar, erklärt Egger.

In den Städten hingegen scheitert die politisch geforderte bauliche Verdichtung laut Egger allzu oft. Ein massives Hindernis stellt dabei das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (Isos) dar. Ein zentraler Kritikpunkt des Immobilienexperten ist die mangelnde Transparenz seitens der Behörden: Werden Liegenschaften durch Bund, Kanton oder Gemeinde inventarisiert, erfolgt keine aktive Information der betroffenen Eigentümerschaft. Es herrscht faktisch eine Holschuld; Bauherren erfahren oft erst von den massiven Einschränkungen, wenn sie bereits konkrete Abklärungen für ein Bauprojekt treffen. Egger plädiert dafür, dass Eigentümer künftig «frühzeitig einbezogen werden und Mitwirkungsrechte erhalten».

Darüber hinaus bemängelt Egger ein grundsätzliches Versagen der Raumplanung, da in der Praxis keine echte Interessenabwägung stattfinde. Bei der Inventarisierung durch das Isos werde die Wohnungsknappheit völlig ausgeblendet. Die Behörden und die Raumplanung urteilen fast ausschliesslich nach Kriterien der Architektur und des Städtebaus, während Wohnungspolitik und wirtschaftliche Aspekte – etwa die Notwendigkeit, aus öffentlichem oder wirtschaftlichem Interesse dichter zu bauen – systematisch ignoriert würden. Um diese Blockade zu lösen, fordert Egger eine politische Reform. Es brauche dringend politische Prozesse, um die Interessenabwägung in der Gesetzgebung zu schärfen; denn obschon das Problem in der Politik längst erkannt sei, fehle es weiterhin an konkreten Lösungen.

2. Akt: Der Gesetzesauftrag – wie funktioniert das Isos?

Bauherrschaften und Städte fürchten um die dringend nötige Verdichtung, während sich Behörden und die für Denkmal- und Ortsbildschutz zuständigen Stellen auf ihren klaren gesetzlichen Auftrag berufen. Zahlreiche Fälle machten zuletzt Schlagzeilen – langwierige Verfahren, unklare Zuständigkeiten, ja die Blockade Tausender Wohnungen. Nun soll eine Reform auf Bundesebene und ein möglicherweise höherer Stellenwert der baulichen Verdichtung die Problematik entschärfen.

Doch worum geht es beim Isos, dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz? Wer in historischen Dorfkernen oder grossen Stadtquartieren baut, kommt an diesem Inventar des Bundes kaum vorbei. Rund 1200 schützenswerte Ortsbilder sind darin verzeichnet. Federführend ist das Bundesamt für Kultur (BAK). Dessen Fachleute begehen die Ortschaften Strasse für Strasse und erfassen den baukulturellen Wert. «Geschulte Fachleute des BAK nehmen die Einschätzungen vor», sagt Marcia Haldemann, Leiterin Isos beim BAK. Beurteilt werde nach architekturhistorischer Qualität, räumlicher Qualität und Lagequalität. Ein Bewertungsausschuss berät mit, entscheidet aber nicht. Auch die Kantone und die Gemeinden sind involviert. Über die Aufnahme ins Inventar befindet aber letztlich der Bundesrat.

Keine Information der Eigentümer?

Ein häufiger Vorwurf betroffener Hauseigentümer: mangelnde Kommunikation. Wird eine Liegenschaft neu ins Isos aufgenommen oder anders eingestuft, erhält die Eigentümerschaft kein Schreiben. Das BAK begründet dies mit dem Charakter des Inventars: «Die Grundeigentümer informieren wir nicht aktiv. Das liegt daran, dass das Isos als Fachinventar eine Entscheidungsgrundlage für die Planung ist», sagt Marcia Haldemann.

Daraus folgt ein rechtliches Dilemma: Gegen einen Isos-Eintrag selbst können sich Private nicht wehren, Einsprachen sind auf Bundesebene nicht vorgesehen. Bei kantonalen und kommunalen Schutzinventaren gilt Ähnliches. Justiziabel wird die Sache erst, wenn Gemeinden das Isos in ihre Bau- und Zonenordnung überführen – dort haben Bürger Mitwirkungsrechte. «Das Isos ist in den allermeisten Fällen nicht direkt anwendbar für einen Eigentümer», sagt Haldemann. «Es soll in die Kantons- und Kommunalplanung einfliessen. Wenn das einmal gemacht ist, kann sich der Eigentümer in der Regel nur noch auf diese für ihn massgebliche Planung konzentrieren.»

Genau an dieser Überführung hakte es bislang, besonders in Zürich: Weil das Isos ungenügend in der städtischen Bau- und Zonenordnung verankert war, stützten sich Beschwerden immer wieder direkt auf das Bundesinventar. Diese mangelnde Abstimmung bot nicht nur Angriffsfläche für Einsprachen, sondern führte auch zu erheblichen Unklarheiten und Verzögerungen.

Zürich hat seine Zonenordnung nun überarbeitet und im Frühling vorgestellt, um Bauherren wieder mehr Rechtssicherheit zu geben. Ob und wann die BZO-Revision in Kraft tritt, ist allerdings noch offen.

Kein absolutes Verdichtungsverbot

Verbreitet ist die Behauptung, das Isos verhindere jede Verdichtung, weil keine Interessenabwägung stattfinde. Das sei so pauschal falsch, hält das BAK fest. «Das BAK selbst nimmt bei der Inventarisierung zwar keine Abwägung verschiedener Interessen vor, sondern dokumentiert lediglich den baukulturellen Wert», fasst Marcia Haldemann zusammen. Habe eine Gemeinde das Isos in ihrer Nutzungsplanung noch nicht berücksichtigt oder sei das Isos direkt anzuwenden, müssten bei konkreten Bauprojekten die Planungsbehörden aber sehr wohl zwischen Ortsbildschutz und anderen, übergeordneten Interessen wie der Wohnraumschaffung und baulicher Verdichtung abwägen. Wie offen der Ausgang solcher Abwägungen ist, zeigt die Gerichtspraxis: «Die Entscheide des Bundesgerichts fallen heute zu rund 50 Prozent pro Isos und 50 Prozent kontra Isos aus», sagt Haldemann. Das BAK sieht dennoch Handlungsbedarf, die Verfahren zu verbessern und die Zuständigkeiten zwischen den Behörden klarer zu regeln.

Falsch ist im Übrigen die Einschätzung, das Isos umfasse nur historische Altstädte, Kirchen oder Schlösser. Tatsächlich reicht das Inventar weiter: Aufgenommen werden auch jüngere Bauten und Siedlungen, sofern sie räumlich, architekturhistorisch oder städtebaulich von hoher Qualität sind. Marcia Haldemann verweist etwa auf bedeutende Industrie- und Arbeiterquartiere, die für die Identität eines Ortes ebenso prägend sein könnten wie eine Altstadt – als Beispiele nennt sie die Industriequartiere in Winterthur und das Berner Quartier Bümpliz mit den Zeitzeugen wie Tscharnergut für eine bestimmte Epoche des sozialen Wohnungsbaus.

Das Ende der «Direktanwendung»

Ein zentraler Streitpunkt ist die sogenannte Direktanwendung. Berührt ein Bauprojekt eine Bundesaufgabe – etwa den Gewässerschutz beim Bau einer Tiefgarage –, greifen automatisch strenge Bundesvorgaben. Selbst wenn die Tiefgarage das sichtbare Ortsbild gar nicht stört, zwingt dies die Behörden zu langwierigen Gutachten. Jedenfalls sorgten Einzelfälle rund um mehrere Schlaufen zwischen kantonalen und Bundesbehörden immer wieder für Unverständnis.

Solche Probleme soll die revidierte Verordnung (Visos) im Herbst entschärfen. Bundesaufgaben wie unterirdische Zivilschutzbauten oder Gewässerschutzauflagen sollen die Direktanwendung des Isos künftig nicht mehr zwingend auslösen, sofern das sichtbare Ortsbild unberührt bleibt. Auch Solaranlagen auf Neubauten werden von der strengen Prüfung ausgenommen.

Der Hauseigentümerverband (HEV) begrüsst die Reform als ersten Schritt, findet sie aber ungenügend. Er fordert zusätzlich eine Revision des übergeordneten Natur- und Heimatschutzgesetzes, in der die innere Verdichtung als nationales Interesse verankert wird. Zudem verlangt der Verband eine frühzeitige Informationspflicht und klare Mitwirkungsrechte für Eigentümer, sobald deren Liegenschaften ins Visier der Ortsbildschützer geraten.

3. Akt: Die fundamentale Kritik der Hauseigentümer

Erzürnt über die extreme Auslegung blasen bürgerliche Politiker und Hauseigentümer zum Frontalangriff. «Sie wollen aus der Schweiz ein Freilichtmuseum machen» – so scharf formuliert es Gregor Rutz, Präsident des Hauseigentümerverbandes Schweiz (HEV). Der Widerspruch im System sei offensichtlich: Während das Raumplanungsgesetz (RPG) verlange, die Besiedlung nach innen zu lenken und kompakte Siedlungen zu schaffen, bremse das Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) genau diese Entwicklung.

Für Rutz ist eine rote Linie überschritten. Die ausufernde Bürokratie und der Ortsbildschutz seien mitverantwortlich für steigende Kosten, hohe Mieten und die Wohnungsnot: «In der Summe mit immer mehr behördlichen Einschränkungen treibt der übertriebene Denkmalschutz die Preise deutlich in die Höhe.» Bei vermieteten Liegenschaften müssten die steigenden Kosten über die Mieten refinanziert werden. Besonders stört ihn die schleichende Enteignung, mit der Eigentümer aufgrund der diversen Schutzmassnahmen konfrontiert sind.

In der Stadt Zürich seien inzwischen bereits drei Viertel der gesamten Siedlungsfläche auf die eine oder andere Weise durch das Isos tangiert. Betroffene Eigentümer wüssten oft von nichts und erführen erst bei einer Baueingabe rein zufällig, dass ihre Liegenschaft inventarisiert bzw. unter Schutz gestellt ist. «Dies ist ein extremer Eingriff ins Privateigentum und irritiert in einer liberalen Rechtsordnung», kritisiert Rutz. Besonders stossend ist aus Sicht der Hauseigentümer, dass sie sich rechtlich nicht einmal zur Wehr setzen können. Der Schutz der Eigentumsrechte und, damit verbunden, dieser schleichende Entzug der Verfügungsgewalt müsse in den nächsten Jahren zu einem zentralen politischen Schwerpunktthema des HEV werden, kündigt Rutz an.

Zudem fordert Rutz eine gesetzliche Lösung für den unhaltbaren Konflikt zwischen Raumplanung und Heimatschutz: Wo die Verdichtung nach innen gefordert wird, müssten zwingend Ausnahmen vom Ortsbildschutz möglich sein. Die Haltung der Heimatschützer bezeichnet er als weltfremd und preistreibend: «Ihr Denken ist weit weg von der Praxis und lässt sowohl die Kostenfaktoren wie auch Zukunftsperspektiven völlig ausser Acht. Sie wollen aus der Schweiz ein Freilichtmuseum machen. Hätte man früher so gewirtschaftet, würden wir heute noch in Pfahlbauten leben.» Er wolle nicht in einem Museum leben, sondern stehe für eine moderne Schweiz, die sich neuen Bedürfnissen anpasst und sich weiterentwickelt, so Rutz.

4. Akt: Der fragwürdige Plan des Bundes und die juristische Ernüchterung

Der Bund steht also unter Druck, den Ortsbildschutz zu reformieren – zu viele Projekte scheitern daran, zu stark bremst er die Verdichtung. Denn auch in Bundesbern ist wohl unbestritten, dass die bauliche Innenentwicklung nur schleppend vorankommt, teuer ist und der Ortsbildschutz in der Praxis fast schon Absolutheitsanspruch geniesst.

Was ist nun das Resultat oder der Vorschlag aus all den Erwägungen, Studien, runden Tischen und Debatten? Wichtige Projekte der Innenentwicklung sollen künftig selbst den Status eines nationalen Interesses erhalten können. Jedenfalls haben die Bundesämter ARE (Bundesamt für Raumentwicklung) und BWO (Bundesamt für Wohnungswesen) den Auftrag, entsprechende Abklärungen durchzuführen und mögliche gesetzliche Anpassungen zu prüfen.

Doch Fachleute und Interessenverbände melden Vorbehalte an, noch bevor der Bund die Idee überhaupt konkretisiert hat. Martin Killias, Präsident des Schweizer Heimatschutzes, warnt vor den Folgen für den Denkmalschutz: Der Plan des Bundes hätte «ganz generell zur Folge, dass der Denkmalschutz flächendeckend ausgehöhlt würde», sagte er in der NZZ am Sonntag. Die Idee hält er grundsätzlich für «nicht durchdacht», und er fürchtet auch negative Auswirkungen für kantonal und kommunal geschützte Gebäude.

Unklar ist zumindest, was genau erfüllt sein müsste, um zum Beispiel ein Bau- oder Verdichtungsprojekt zu einem Vorhaben von «nationaler Bedeutung» zu erheben: Eine grössere Zahl an Neubauwohnungen? Oder vor allem qualitative Ziele, etwa die Förderung einer hochstehenden Architektur oder mehr Sozialwohnungen?

Alain Griffel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich und einer der renommiertesten Raumplanungsrechtler des Landes, schreibt zu dem Thema: Eine Abweichung von der «ungeschmälerten Erhaltung» geschützter Objekte sei nur zu rechtfertigen, wenn diese Vorhaben gleich in doppelter Weise qualifiziert seien: Es müsste sich erstens um ein Interesse von ebenfalls «nationaler Bedeutung» wie eben zum Beispiel Ortsbildschutz handeln. Doch die Hürden sind sogar noch höher, wie den Ausführungen des Zürcher Professors zu entnehmen ist: Es muss nicht nur ein nationales Interesse – eben der baulichen Verdichtung – abstrakt belegt sein. Zweitens müsste auch das «konkrete Projekt» von nationalem Interesse sein. Es wäre also kaum je zu bejahen, dass eben ein Wohnhochhaus in Zürich oder wo auch immer zu einem Projekt von «nationalem Interesse» erklärt werden kann. Das Fazit von Alain Griffel ist also klar: «Eine entsprechende Gesetzesänderung würde wohl weitgehend ins Leere laufen.»

Das Fazit, etwas vereinfacht gesagt: Die Idee des Bundes lässt sich gut vermarkten, ist aber möglicherweise ein juristischer Papiertiger. Denn damit ein Projekt – zum Beispiel ein Wohnhochhaus in Zürich – das Anliegen geschützter Ortsbilder «überstimmen» darf, reicht es wohl nicht, dass bauliche Verdichtung ganz allgemein wichtig ist. Das konkrete Wohnhaus selbst müsste von «nationaler Bedeutung» sein – ein fast unmöglicher Nachweis.

Gefangen im Freilichtmuseum:

Wie langwierige Verfahren und Ortsbildschutz die Immobilienbranche umtreiben