Wer in der Schweiz verdichten will, braucht Geduld. Immer öfter auch sehr viel Geld; denn Verzögerungen und Rechtsstreitigkeiten können Projekte massiv verteuern. Im Extremfall sind gewisse Ideen für neue Gestaltungen und neue Projekte schlicht aus der Zeit gefallen, bis die Bauherrschaft die rechtlichen Auseinandersetzungen und den ganzen Instanzenweg hinter sich hat.

Zwischen der ersten Idee und einer rechtskräftigen Baubewilligung liegen oft Jahre – nicht, weil die Projekte schlecht sind, sondern weil das Rechtsmittelsystem strukturelle Angriffsflächen bietet, die von wachstumsskeptischen Akteuren oder ganz einfach opportunistischen Nachbarn gezielt genutzt werden. Das ist die zentrale Botschaft einer Studie, die Christian Brütsch und Joëlle Zimmerli im Auftrag des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) und des Bundesamtes für Wohnungswesen (BWO) erarbeitet haben. Eine neue, vertiefte Analyse sowie klar formulierte Thesen sind in der neusten Ausgabe des Swiss Real Estate Journal erschienen; sie liefern Grundlagen und Erkenntnisse, die in der bisherigen Debatte gefehlt haben.

Ausgangspunkt war eine Erkenntnis des bundesrätlichen Runden Tisches zur Wohnungsknappheit: Einsprachen und Rekurse gegen Bauprojekte stehen dem Ausbau des Wohnungsangebots offensichtlich im Weg. Ziel der Befragung – durchgeführt mit Wohnungsproduzenten, Baujuristen, Planern und Fachpersonen aus der öffentlichen Verwaltung – war es, besser zu verstehen, wie Rechtsmittel genutzt werden und welche Wirkung sie entfalten. Das Ergebnis ist ernüchternd: Einsprachen und Rekurse gehören zu den grössten Hürden bei der Wohnraumbereitstellung und tragen wesentlich dazu bei, dass grössere Wohnbauprojekte verzögert, verteuert oder sistiert werden.

Das Problem liegt im System

Was die Studie über die bekannte Diagnose hinausführt, ist ihre grundlegende Analyse. Einsprachen seien nicht isoliert zu betrachten, schreiben die Autoren: Rechtsmittel entfalteten ihre volle Wirkung oft erst im Zusammenspiel mit Planungsverfahren. Genau darin liegt das eigentliche Problem.

Qualitätsvolle Innenverdichtung ist auf Interessenabwägungen und planerische Kompromisse angewiesen. Diese Flexibilität ist kein Fehler, sondern Absicht – sie soll gute Lösungen erst ermöglichen. Doch dieselbe Flexibilität schafft Angriffsflächen. «Für die Begründung der Beschwerde findet sich im dichten Geflecht der relevanten Normen und Standards fast immer eine plausible Legitimation», stellen die Autoren fest. Eine einzige opportunistisch begründete Einsprache reiche aus, um einen sorgfältig ausgehandelten planerischen Kompromiss auszuhebeln und ein Verdichtungsprojekt zu blockieren.

Das Bild, das die Studie zeichnet, ist das eines offensichtlichen Ungleichgewichts. Die Anliegen von Nachbarn, besondere Ortsbilder und Teile der Flora und Fauna geniessen rechtlichen Schutzstatus. Die integrale Qualität eines sorgfältig entwickelten Bauprojekts hingegen nicht. «Der integralen Qualität von Bauprojekten wird kein Schutzstatus zugestanden», halten die Autoren fest. Oder noch deutlicher gesagt: Wer ein Projekt durch einen Rekurs behindern, verzögern oder verunmöglichen will, hat damit systematisch leichteres Spiel als jene, die ein Projekt durch aufwendige qualitätssichernde Verfahren entwickelt haben.

Besonders anschaulich wird das am Beispiel des ISOS, des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder. Ein Abweichen von der «ungeschmälerten Erhaltung» ist laut Gesetz nur möglich, wenn «bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von nationaler Bedeutung» entgegenstehen. Selbst wo eine Interessenabwägung angebracht wäre, reicht es nicht, ein Ortsbild «angemessen» zu berücksichtigen – es verdient die «grösstmögliche Schonung». Gerichte prüfen dabei in der Regel nicht das Gesamtergebnis eines Aushandlungsprozesses, sondern nur, ob die Herleitung nachvollziehbar ist. Das begünstigt formale Anfechtungen gegenüber substanziellen Qualitätsurteilen.

In der Debatte um die Wohnungsnot bleibt also eine Frage offen: Warum gewichten Gerichte den Schutz erhaltenswerter Bauten und schützenswerter Ortsbilder fast immer höher als dichten, bezahlbaren Wohnraum? Weder die Fachwelt noch die Bundesbehörden haben bisher eine Antwort darauf, wie sich die Schaffung von neuem Wohnraum rechtlich besser gegen Denkmalschutzanliegen absichern liesse.

Mutige Städte und Gemeinden könnten ihre Planungsautonomie nutzen. Verankern sie die Realisierung hochwertiger Projekte explizit als gewichtiges öffentliches Interesse in ihren Bauordnungen und Ortsplanungen, schaffen sie ein rechtliches Gegengewicht. Das Risiko, vor Bundesgericht zu scheitern, bleibt bestehen. Immerhin zeichnet sich in einem anderen Kontext ein Trend ab: Mehrfach hat das Bundesgericht jüngst Gemeinden gestützt, die mit planungsrechtlichen Mitteln Wohnraum sichern wollten – etwa im Streit um die Zürcher Business-Apartments, wo es der Stadt ein gewichtiges öffentliches Interesse an bezahlbarem Wohnraum für die ansässige Bevölkerung zubilligte. Anders als beim Denkmalschutz ging es dort nicht um die Bewahrung erhaltenswerter Bausubstanz, sondern um die Abwägung zwischen Wirtschaftsfreiheit der Kurzzeitvermieter und Wohnraumsicherung. Ob die Gerichte eine ähnliche Gewichtung dereinst auch im Streit zwischen Verdichtung und schützenswerten Ortsbildern vornehmen, bleibt offen.

Drei Thesen für eine Trendwende

Die Autorin und der Autor beschränken sich nicht auf die Diagnose. Sie entwickeln drei Thesen dazu, in welche Richtung wirkungsorientierte Reformen gehen müssten.

Erstens müsse das öffentliche Interesse an der Wohnraumversorgung normativ gestärkt werden. Güterabwägungen zugunsten von Erneuerungs- und Verdichtungsprojekten sollten explizit erleichtert werden. Kantone könnten prüfen, ob sie in Richtplänen festhalten, wie Interessen in Verdichtungsgebieten und bei Wohnungsknappheit priorisiert werden sollen. «Ein wichtiger Baustein dafür ist die Konkretisierung des öffentlichen Interesses an der Innenentwicklung, zum Beispiel mit Festlegungen in kantonalen Richtplänen, die klären, welche Interessen in Verdichtungsgebieten oder bei Wohnungsknappheit priorisiert werden, damit die Bereitstellung von Wohnraum besser gegen etablierte Schutzinteressen verteidigt werden kann», so eine wesentliche These in der Studie.

Zweitens brauche es klarere und erfüllbare Kriterien, mit denen Bauherrschaften nachweisen könnten, dass Interessenabwägungen und Planungskompromisse in einem Verfahren «gut genug» abgestützt sind.

Drittens sollten planerische Kompromisse, die in qualitätssichernden Verfahren ausgehandelt wurden, einen eigenständigen rechtlichen Schutzwert erhalten. «Es braucht Ansätze, die sicherstellen, dass die Anfechtung von fachlichen Einschätzungen und Kompromissen ohne neue sachliche Grundlagen mit substanziellen Kosten- und Haftungsrisiken verbunden ist», fordern Brütsch und Zimmerli.

Das Fazit der Studie ist unmissverständlich: «Solange Ermessensentscheide, Planungskompromisse und die integrale Qualität von Bauprojekten nicht geschützt werden, ist die qualitätsvolle Siedlungsentwicklung nach innen ein Hochrisikoprojekt.»

Die Studie benennt damit ein Problem, das in der politischen Debatte bisher zu wenig Aufmerksamkeit erhalten hat. Nicht missbräuchliche Einsprachen im engeren Sinne sind das Haupthindernis, sondern die Tatsache, dass das geltende Recht guten Projekten keinen Schutz gewährt. Solange das so bleibt, bleiben viele wohnungspolitische Massnahmen vage und ohne grossen Effekt für die Praxis. Angesichts der Wohnungsknappheit wäre eine Reform längst überfällig.

Quelle:
Christian Brütsch und Joëlle Zimmerli: «Einsprachen im Kontext der Innenverdichtung: Wohnbauprojekte brauchen einen Schutzwert». Swiss Real Estate Journal Nr. 32, Juni 2026, S. 19–26. Schulthess Verlag.

Paradoxe Welt rund um Einsprachen: Wer verdichten will, macht sich angreifbar