Das Raumplanungs- und Baurecht gehört zu den dynamischsten und zugleich unübersichtlichsten Rechtsthemen der Schweiz. Laufend kommen neue Anforderungen und Themen dazu. Bundesrecht, kantonales Recht und kommunales Recht greifen eng ineinander. Wer sich in diesem Geflecht orientieren will, braucht einen verlässlichen Führer. Alain Griffel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich und einer der renommiertesten Raumplanungsrechtler des Landes, legt mit der fünften, vollständig aktualisierten Auflage seines kompakten Standardwerks erneut genau das vor.*

Das Buch verfolgt einen klar umrissenen Anspruch: Es bietet eine «grundrissartige Darstellung» des Rechtsgebiets – kompakt, strukturiert, auf das Wesentliche konzentriert. Im Mittelpunkt steht das Bundesrecht, ergänzt durch eine exemplarische Behandlung des Zürcher kantonalen Rechts, das aus verschiedenen Gründen auch für andere Kantone repräsentativ ist. Das Buch eignet sich damit sowohl für die erste Einarbeitung als auch für den raschen Überblick im Berufsalltag.

Inhaltlich deckt Griffel alle wesentlichen Themen ab: die Grundlagen des Raumplanungsrechts, die Kompetenzverteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden sowohl im Raumplanungs- als auch im öffentlichen Baurecht, Ziele und Grundsätze der Raumordnung sowie das öffentliche Baurecht in seiner ganzen Breite. Behandelt werden Bau- und Nutzungsvorschriften ebenso wie Baubewilligung und Baubewilligungsverfahren, Ausnützungsziffer, Baumassenziffer, Abstände und verwandte Begriffe. Die Darstellung folgt dabei stets dem Prinzip der Klarheit: Was komplex ist, wird nicht vereinfacht, aber geordnet.

Vom Mustergesetz zum Flickenteppich
Ein besonderer Wert liegt in der historischen Einordnung der eidgenössischen Raumplanung sowie in der Darstellung der neusten Entwicklungen. Griffel zeichnet nach, wie Ende 2008 ein Vernehmlassungsverfahren zu einem neuen Raumentwicklungsgesetz eröffnet wurde, das das bestehende Raumplanungsgesetz (RPG) hätte ablösen sollen – und wie dieses Vorhaben nach überwiegend negativen Stellungnahmen fallengelassen wurde. Stattdessen folgte als indirekter Gegenvorschlag zur sogenannten Landschaftsinitiative eine Teilrevision in zwei Etappen. Die 1980 als mustergültig strukturiertes Gesetz eingeführte erste Fassung des RPG hatte klar geregelt, welche Nutzungen im Nichtbaugebiet zonenkonform sind. Die erste Revisionsetappe (RPG 1) brachte Massnahmen gegen die Zersiedelung, die Förderung einer qualitativ hochwertigen Siedlungsentwicklung nach innen sowie eine bedarfsgerechte Dimensionierung der Bauzonen. In der Volksabstimmung vom 3. März 2013 wurde sie mit einem Ja-Stimmenanteil von rund 63 Prozent angenommen. Bis heute wird dies im Kern als Wunsch der Schweizerinnen und Schweizer ausgelegt, die sogenannte Innenentwicklung zu forcieren, anstatt die fortschreitende Zersiedelung in Kauf zu nehmen.

Den Schwerpunkt der Neuauflage bildet die zweite Revisionsetappe, RPG 2, die voraussichtlich Anfang 2026 vollständig in Kraft tritt. Und hier wird Griffels Darstellung zur schonungslosen Bilanz. Die Gesetzgebungsarbeiten dauerten rund 14 Jahre – das Ergebnis fällt in seiner Einschätzung geradezu vernichtend aus.

RPG 2 – weitgehend wirkungslos?
Neu eingeführt wurde ein sogenannter Stabilisierungsmechanismus: Die Zahl der Gebäude im Nichtbaugebiet sowie die Bodenversiegelung in der Landwirtschaftszone sollen stabilisiert werden. Doch was «stabilisieren» konkret bedeutet, bleibt laut Griffel unklar. Die Erreichung der Stabilisierungsziele ist periodisch zu überprüfen, mindestens alle vier Jahre; erscheint sie gefährdet, muss der kantonale Richtplan innerhalb von fünf Jahren angepasst werden. Griffels Fazit: Die «Kombination von akribischen Detailregelungen einerseits und grossen Unschärfen andererseits bis hin zu den unklaren Anforderungen an ein Gesamtkonzept» werde dazu führen, dass die sichtbaren Auswirkungen dieses Stabilisierungsmechanismus «gering bis inexistent bleiben werden». Der damit verbundene Verwaltungsaufwand wird jedoch beträchtlich sein.

Viele Elemente dieser Politik dürften kaum Wirkung entfalten. So sind zum Beispiel in grösserem Stil Ausnahmen möglich. Kommt dazu: Bauten der Land- und Forstwirtschaft, des Tourismus, der Energieproduktion sowie Strassen werden gar nicht mitgezählt. Zudem erlaubt die entsprechende Verordnung dennoch ein Wachstum der versiegelten Fläche um zwei Prozent.

Gleich hart trifft sein Urteil den neu eingeführten Gebietsansatz, der die nicht näher definierten «Nichtbauzonen für nicht standortgebundene Nutzungen» ermöglicht: ein Vorstoss in «eine neue Dimension gesetzgeberischer Unbestimmtheit», mit langjährigen Rechtsstreitigkeiten als programmierter Folge. Auch die Abbruchprämie für den Rückbau nicht mehr benötigter Bauten ausserhalb der Bauzonen kommt nicht gut weg – sie subventioniere faktisch auch landwirtschaftliche Ersatzbauten und werde durch die spärlichen Erträge aus der Mehrwertabgabe finanziert, sodass für Rückzonungsentschädigungen und weitere raumplanerische Massnahmen kaum Mittel übrig bleiben dürften.

Die Frage, ob die aktuellen raumplanerischen Rahmenbedingungen ausreichen, um anhaltende Bevölkerungszuwächse aufzufangen, beantwortet Griffel allerdings mit einem klaren Ja – verbunden mit einer ebenso klaren Forderung: «Man sollte das Raumplanungsrecht nur richtig anwenden und das RPG nicht weiter in ein unverständliches Trümmerfeld verwandeln, wie dies für den Bereich ausserhalb der Bauzonen bereits geschehen ist.»

Darin liegt auch der bleibende Wert dieses Buches: Es vermittelt nicht nur das geltende Recht, sondern zeigt zugleich, wie ein kohärentes Raumplanungsrecht aussehen könnte – und wie weit die Schweizer Gesetzgebung davon heute entfernt ist. Für alle, die sich in diesem Rechtsgebiet bewegen, ist «Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell» eine unverzichtbare Lektüre.

* Quelle:
Alain Griffel: Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell. 5., vollständig aktualisierte Auflage. Dike Verlag AG, Zürich 2025. 200 S., ca. 48 Franken.

Raumplanung: Ein klarer Kompass in unübersichtlichem Terrain