- von Jürg Zulliger

Das 2014 revidierte Raumplanungsgesetz (RPG) verpflichtet Kantone und Gemeinden zur haushälterischen Nutzung des Bodens. Dies ist ein breit abgestützter Konsens. Ein weiteres zentrales Element ist die Reduktion zu grosser Bauzonen durch Rückzonungen. Dadurch soll verhindert werden, dass ungenutztes Bauland die Landschaft zersiedelt und unnötige Erschliessungskosten verursacht. Eigentümer von rückgezontem Land können Entschädigungen erhalten, während bei Neueinzonungen eine Mehrwertabgabe erhoben wird.

Dies ist in Grundzügen die Intention des Gesetzes. «Nur hatten es die meisten Kantone unterlassen, ein solches Instrument anzuwenden. Mit der Revision des RPG wurde den Kantonen quasi ein Ultimatum gestellt, ein solches Instrument bis Mai 2019 umzusetzen», hält dazu Fabian Waltert, Ökonom bei der UBS, fest.

Doch die Umsetzung dieser Prinzipien lässt zu wünschen übrig. So hat der Kanton Zürich zum Beispiel erst 2021 die nötige gesetzliche Grundlage geschaffen. «Vom Bund wurde daher gegen den Kanton Zürich vorübergehend gar ein Einzonungsstopp verfügt», so Fabian Waltert weiter. Im Kanton Zürich gebe es inzwischen zum einen eine Mehrwertabgabe auf Kantonsebene (nur für Einzonungen, 20 Prozent), zum anderen könnten Gemeinden eine zusätzliche Abgabe erheben, und zwar auch auf anderen wertvermehrenden Planungsmassnahmen.

Eine neue UBS-Studie* analysiert dieses Spannungsfeld. Ein wesentlicher Anlass für die Analyse ist ein neuer Entscheid des Bundesgerichts, der festhält, dass gehortetes Bauland unter bestimmten Umständen entschädigungslos ausgezont werden kann. Dies senkt aus Sicht der Gemeinden die Hürden für Rückzonungen erheblich.

Seit der Revision des Raumplanungsgesetzes bleibt die Frage, inwiefern überdimensionierte Bauzonen effektiv reduziert wurden. Die rechtliche Unsicherheit und finanzielle Risiken für Gemeinden waren bisher ein grosses Hindernis für Rückzonungen. Tatsächlich haben bis heute nur 170 Gemeinden im Rahmen der Umsetzung des neuen Gesetzes Rückzonungen vorgenommen – mit einem Gesamtumfang von lediglich 390 Hektaren, was rund 2 Prozent der noch unüberbauten Bauzonen entspricht. Ob und in welchem Umfang dabei Entschädigungen bezahlt wurden, geht aus dem entsprechenden Bericht nicht hervor.

Inhalt des Bundesgerichtsentscheids

«Die langjährige Hortung von unüberbautem Bauland widerspricht den im RPG geforderten Vorgaben zur inneren Verdichtung», heisst es in der UBS-Studie.

Bisher galt grundsätzlich eine Entschädigungspflicht für Auszonungen von Bauland, das RPG-konform eingezont wurde und zur Bebauung geeignet war. Das Bundesgericht stellt jedoch fest, dass diese Entschädigungspflicht nicht in jedem Fall besteht – insbesondere dann nicht, wenn eine Überbauung in naher Zukunft nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit realisierbar gewesen wäre. Entscheidend sind dabei Faktoren wie Lage, Erschliessungsstand, die bauliche Entwicklung der Umgebung sowie rechtliche Rahmenbedingungen. Ebenfalls von Bedeutung ist, welche Anstrengungen die Eigentümer unternommen haben, um das Land zu bebauen.

Auswirkungen auf Baulandeigentümer

Die UBS-Studie formuliert hierzu zwei Thesen:

Eigentümer sollten die kantonale und kommunale Planung genau beobachten und gegebenenfalls einen Verkauf oder eine zeitnahe Bebauung in Erwägung ziehen.
Kurzfristig könnte es zu einem Anstieg der Baulandtransaktionen kommen, was eine leichte Belebung der Wohnbautätigkeit zur Folge hätte.

Ist eine generelle entschädigungsfreie Auszonung nach 15 Jahren möglich?

Nach der mündlichen Urteilsbegründung wurde vermutet, dass unüberbautes Bauland nach 15 Jahren generell entschädigungslos ausgezont werden könne. Das Bundesgericht hat diese Interpretation jedoch abgeschwächt und in der schriftlichen Begründung vom März 2025 explizit auf eine Klärung dieser Frage verzichtet.

Warum wird Bauland gehortet?

Bauland zu halten war eine langfristig attraktive Investitionsstrategie, wie die Ökonomen von UBS festhalten: «Beispielsweise sind die Preise für Einfamilienhäuser im Median seit 2011 um knapp 40 Prozent gestiegen, während sich die Preise für unüberbautes Wohnbauland fast verdoppelt haben.»

Besonders in peripheren Regionen mit tiefen Mietzinsen und niedrigen Landwerten sind die Opportunitätskosten der Nicht-Bebauung gering. Dies macht Baulandhortung dort besonders attraktiv.

Bedeutung des Urteils für die Raumplanung

«Mit dem neuen Urteil des Bundesgerichts müssen Gemeinden weniger Entschädigungsforderungen befürchten», so lautet eine Schlussfolgerung in der Studie. Dies stärke ihre Position gegenüber den Eigentümern und dürfte sie ermutigen, Rückzonungen konsequenter voranzutreiben.

Eigentümer sollten den kantonalen Richtplan und die kommunale Nutzungsplanung im Auge behalten. Bei hohem Auszonungsrisiko ist eine baldige Überbauung oder ein Verkauf ratsam. Trotz des Bundesgerichtsurteils bleiben jedoch viele Fragen offen, weshalb weitere Rechtsstreitigkeiten zu erwarten sind.

Die neuen rechtlichen Rahmenbedingungen könnten kurzfristig zu mehr Bautätigkeit führen, insbesondere auf erschlossenem Bauland an gefragten Standorten. Im ländlichen Raum hingegen gibt es zahlreiche unüberbaute Bauzonen an wenig attraktiven Lagen oder mit unzureichender Erschliessung. Diese dürften letztlich wohl eher rückgezont als bebaut werden.

Wo gibt es zu viele Bauzonen?

Die Bauzonenstatistik des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) zeigt, dass viele Gemeinden zu grosse Bauzonen aufweisen. Besonders betroffen sind periphere Regionen wie das Wallis, das Tessin, Graubünden und Glarus. Die UBS-Studie schätzt: «Im Kanton Wallis müssten nahezu 10 Prozent des gesamten Wohnbaulands (rund 1200 Hektaren) rückgezont werden.»

Risiko einer Rückzonung nach Standort

Diesem Risiko sind kaum oder gar nicht erschlossene Parzellen am Siedlungsrand ausgesetzt. Erschlossene Flächen im Siedlungsinnern sind weniger betroffen. Viele Gemeinden sind im Übrigen immer noch immer damit beschäftigt, ihre Nutzungspläne an die neuen Vorgaben anzupassen.

Weiter stellt sich unter anderem die Frage, was mit unternutzten Grundstücken passieren soll. Bei der Ermittlung des künftigen Baulandbedarfs der Kantone wird die Beanspruchung der Bauzonenflächen in den Gemeinden berücksichtigt.

Liegt die Beanspruchung der Bauzonenflächen unter dem Mittelwert vergleichbarer Gemeinden, wird von einer Unternutzung ausgegangen: «Dies erhöht den Druck zur Steigerung der Auslastung und erschwert zukünftige Einzonungen», heisst es in der Studie.

Einige kantonale Richtpläne geben den Kommunen zusätzlich konkrete Dichteziele vor; dabei könnte eine Baubewilligung verweigert werden, wenn ein Bauvorhaben zu einer Unternutzung führen würde.

Fazit: Die bisherigen Fortschritte bei der Reduktion von überdimensionierten Bauzonen sind gering. Während das Bundesgerichtsurteil den Gemeinden mehr Handlungsspielraum gibt, bleiben dennoch grosse Herausforderungen bestehen. Eine entschädigungspflichtige Rückzonung ist nach wie vor mit rechtlichen Unsicherheiten behaftet, was den politischen Entscheidungsprozess erschwert.

*) Quelle: Bundesgericht setzt Baulandeigentümer unter Druck, von Fabian Waltert, Matthias Holzhey und Maciej Skoczek, CIO-Studie März 2025, herausgegeben von UBS AG.