- Von Jürg Zulliger

«Unser Ziel lautet, Grundeigentümer zu motivieren, früher und aktiver in der Raumplanung mitzuwirken.» Das sagt die Baujuristin und Dozentin Miriam Lüdi. Zusammen mit Sibylle Wälty gründete sie das Unternehmen Resilientsy, um sich ihrer Vision «von einer zukunftsorientierten Raum- und Immobilienentwicklung» zu widmen. Miriam Lüdi wirkt als Dozentin und ist beratend tätig sowohl für Grundeigentümer als auch Behörden. Der Spielraum der Mitwirkung werde aber nicht ausgeschöpft, erklärt die Juristin. Vor allem in den Städten kann dies zur Folge haben, dass Projekte blockiert und verzögert werden. Der Idealzustand, dass rechtskonforme Projekte schlank durch das Bewilligungsverfahren kommen, rückt in weite Ferne.

Es braucht Mut zu gestalten

«Viele Investoren geben sich schon mit dem zufrieden, was ihnen Behörden oder die Stadt an Mehrausnützung zugestehen – selbst dann, wenn ökonomische Interessen und vor allem das Gebot der verstärkten Innenentwicklung noch höhere Dichten und mehr Raumnutzer pro Hektare erfordern würden», betont Miriam Lüdi. Diese grosse Zurückhaltung der Investoren lässt sich nur so erklären, dass schlicht die Sorge, überhaupt je eine Baufreigabe zu bekommen, im Vordergrund steht.

Für Grundeigentümer ist es schon schwierig genug, in diesem Dickicht von Raumplanung, kommunaler Orts- und Zonenplanung und einschränkenden Bestimmungen rund um Lärmschutz oder Ortsbildschutz bzw. ISOS noch den Durchblick zu haben. Beispiele dafür sind der schier endlose Rechtsstreit um den Ersatzneubau Brunau-Park in Zürich oder die jahrelange Verzögerung des neuen Fussballstadions ebenfalls in Zürich. Oder nehmen wir ein Beispiel einer gemeinnützigen Wohnbaugenossenschaft: Ein wichtiger Ersatzneubau der Zürcher Baugenossenschaft Oberstrass ist seit Jahren blockiert und scheitert am Lärmschutz.

Doch die Relevanz aus Sicht von Bauherrschaften und Grundeigentümern ist noch eine andere: Ob es mit der Innenentwicklung vorwärtsgeht, ob eine höhere Dichte als bisher möglich ist, ob Hochhäuser realistisch erscheinen oder ob reine Gewerbezonen für Umnutzungen flexibilisiert und geöffnet werden können – all dies sind absolut entscheidende Faktoren für die Stadtentwicklung. Davon hängt aber oft auch ab, ob Investoren ihre eigenen Portfolios weiterentwickeln können, häufig eben auch in einem übergeordneten öffentlichen Interesse. Denn der Weg zu einer erfolgreichen Innenentwicklung in bestehenden Bauzonen und zur oft zitierten 10-Millionen-Schweiz hängt davon ab, ob sich das Zusammenspiel von Raumplanung, der Arbeit der Behörden und den Interessen von Investoren und Grundeigentümern verbessern lässt.

Mitwirkungsverfahren: Ein unterschätztes Instrument

Es sind die Gemeinden, die die Bau- und Zonenordnungen ausarbeiten und dabei eine wichtige Steuerungsfunktion innehaben. Dabei ist aber das Mitwirkungsverfahren ein wesentliches Element der Raumplanung, das sich jedoch oft als ungenutztes Potenzial erweist. «Die Raumplanung muss auf einer umfassenden Interessenabwägung beruhen», erläutert Lüdi. Eigentümer haben die Möglichkeit, ihre Interessen und Wünsche, aber auch öffentliche Interessen im Rahmen dieses Verfahrens einzubringen. Dennoch sind sich viele Investoren und Grundeigentümer nicht bewusst, dass sie aktiv mitwirken können. «Diese Möglichkeit wird zu wenig wahrgenommen und unterschätzt», erklärt die Baujuristin.

Das kann sich für den weiteren Verlauf von Projekten und Bewilligungsverfahren verheerend auswirken: Denn wenn die übergeordnete Raumplanung Mängel aufweist und die Interessenabwägung unzureichend ist, sind meist höhere Risiken im Bewilligungsverfahren die direkte Konsequenz. Wer immer ein ihm unliebsames Projekt verhindern möchte, wird ein leichtes Spiel haben; man rügt den Lärm-, Ortsbild- oder Denkmalschutz oder sonst ein Interesse, das in der Raumplanung mangelhaft berücksichtigt wurde, und bringt ein Projekt erfolgreich zu Fall.

Planauflage: Ein weiterer Schritt zur Mitwirkung

Neben dem Mitwirkungsverfahren bietet auch die Planauflage einer Bau- und Zonenordnung eine Gelegenheit für Grundeigentümer, Einwände vorzubringen und Einspruch einzulegen. Leider wird auch diese Option selten genutzt. «Man nimmt die Raumplanung einfach ein wenig staatsgläubig so entgegen und geht davon aus, dass die Behörden das schon richtig machen», kritisiert Miriam Lüdi. Auch dies kann zur Konsequenz haben, dass dann nachgelagert Schwierigkeiten auftauchen und nicht geklärte Fragen einfach auf dem Buckel von Bauherrschaften ausgetragen werden. So sind die Investoren bei den Maag Hallen oder beim erwähnten Brunau-Park mit nicht bewilligungsfähigen Bauprojekten konfrontiert, weil die Stadt Zürich wichtige öffentliche Interessen wie Denkmal- und Lärmschutz in der Raumplanung unzureichend berücksichtigt hat.

Der Einfluss der Raumplanung auf die Innenentwicklung

De facto erweist sich die Raumplanung in der Schweiz als dermassen restriktiv, dass eine effektive Innenentwicklung kaum möglich ist. Fassen wir daher einige grundlegende Zahlen zur Dichte an Einwohnern und Beschäftigten zusammen.

Miriam Lüdi und Sibylle Wälty kommen gestützt auf ihre Forschung zum Schluss, dass eine Mindestdichte von 192 Einwohnern und Beschäftigten pro Hektar anzustreben wäre (davon 128 Einwohner pro Hektar). Dadurch entstehen Quartiere mit kurzen Wegen und funktionaler Durchmischung, wie sie bereits heute beim Idaplatz in Zürich oder Breitenrain in Bern existieren. Nur lassen es die meisten Kantone, Städte und Gemeinden in ihren Planungen und Vorgaben häufig bei weit geringeren Dichten bewenden.

Kommt dazu: Fehler in der Planung sowie einschränkende Regelungen für Gewerbezonen und Hochhäuser behindern den Fortschritt erheblich. «Selbst wenn man alle Einsprachen von Nachbarn eliminieren könnte, wäre die Raumplanung immer noch unzureichend», warnt Miriam Lüdi. Diese Einschränkungen sind die Ursache dafür, dass das Potenzial der Innenentwicklung bei Weitem nicht ausgeschöpft wird.

Fallbeispiel: Aus Büros soll Wohnraum werden

Welchen positiven Impact eine aktive Mitwirkung und Teilnahme seitens der Investoren haben könnte, zeigt ein Fallbeispiel der Immobiliengesellschaft PSP Swiss Property, die vornehmlich in Geschäfts- und Büroimmobilien an zentralen Stadtlagen in der ganzen Schweiz investiert. PSP ist Eigentümerin mehrerer Büroimmobilien in der Nähe von Zürich, genauer an einem gut erschlossenen Standort in Wallisellen.

Die Büroimmobilien sind Zeugen einer Ära, die durch technologischen Fortschritt geprägt war. Sie entstanden zwischen 2001 und 2011. Was die Vermietung betrifft, haben die Gebäude jedoch die besten Jahre hinter sich. Sie waren einst das stolze Headquarter von Microsoft Schweiz. Doch Microsoft wechselte 2021 in den Neubau The Circle am Flughafen.

Was wird nun aus den monumentalen Gebäuden, die insgesamt rund 35’000 Quadratmeter Nutzfläche umfassen?

Hohe Hürden bei der Umnutzung

Der Campus ist nur wenige Fussminuten vom Bahnhof Wallisellen entfernt, mit breiten Zufahrtsstrassen und ausreichend Parkplätzen. Doch trotz ihrem glänzenden Äusseren und der günstigen Lage im Grossraum Zürich stehen die Gebäude zunehmend leer. Die Fenster, die einst auf belebte Arbeitsbereiche blickten, spiegeln teilweise nur noch die Leere wider.

«Das Umfeld hier im Business-Park und in Wallisellen hat sich in den letzten Jahren rasant verändert», sagt Reto Grunder mit einem nachdenklichen Blick auf die Bürohäuser. Er ist Chief Investment Officer (CIO) bei der Schweizer Immobiliengesellschaft PSP Swiss Property, der Eigentümerin des Areals.

Wallisellen, einst eine Hoffnung für viele dynamische Firmen aus dem IT- und Tech-Bereich, leidet heute an einem Überangebot an Büro- und Gewerbeflächen. Immer mehr Firmen legen Standorte zusammen, bauen Flächen ab oder ziehen an zentrale Lagen in den Städten. Investoren können es sich nicht mehr leisten, diese Trends einfach zu ignorieren.

Ein unerwarteter Glücksfall

Was könnte der Plan B sein? Institutionelle Investorinnen wie PSP Swiss Property machen sich Gedanken zur langfristigen Positionierung ihrer Areale. Klar, die Erträge aus der Vermietung werden sich hier kaum verbessern. Man habe deshalb schon vor mehr als zwei Jahren bei der Stadt ein Umnutzungsgesuch von Büro zu Wohnen gestellt, sagt der Investmentchef und erklärt weiter: «Wir denken an Mietwohnungen im mittleren und gut zahlbaren Segment.»

«Wir hatten das Glück, dass wir uns direkt in die laufende Revision der Bau- und Zonenordnung einbringen konnten», erzählt der CIO. Der Dialog mit der Stadt sei sehr konstruktiv verlaufen. Denn weder die Behörden noch die Eigentümerin haben ein Interesse an einem halbleeren Areal. «Vor allem nicht, wenn gleichzeitig der ohnehin schon hohe Bedarf an Wohnraum weiter steigt», so Grunder.

In der Stadt Wallisellen liegt nun die entsprechende Zonenplanrevision auf: Aus der heutigen Industrie- und Gewerbezone soll eine Zentrumszone werden, in der fünfzig Prozent Wohnen möglich wird.

Die gesamte Zonenplanrevision soll nächstes Jahr zur Abstimmung kommen. Danach muss allenfalls noch ein Gestaltungsplan-Verfahren initiiert werden. «Es liegt noch ein gutes Stück Weg vor uns, aber wir sind sehr zuversichtlich», fasst Grunder zusammen.

Eine komplexe Metamorphose

Bürogebäude sind für die Nutzung als Büros ausgelegt, nicht als Wohnungen. Das führt zu typischen Problemen wie fehlenden Balkonen und Terrassen, die sich nicht einfach nachträglich anbauen lassen. «In diesem Fall müsste auch ein teilweiser Abbruch der Büroimmobilien in Betracht gezogen werden», erläutert Grunder.

Die Baujuristin Miriam Lüdi sagt dazu: «Die Umnutzung von Gewerbegebieten zu Wohn- und Arbeitsgebieten und folglich die Transformation zu gemischt genutzten, attraktiven Lebensräumen ist ein Schritt in die richtige Richtung.» Trotz vielversprechender Aussichten und Szenarien warnt sie aber auch vor voreiligen Schlüssen: «Solche Umzonungen sind in der Regel komplex und können nur schrittweise umgesetzt werden.» Sie prognostiziert, dass die bauliche Umwandlung der Gewerbeflächen in Wohnraum in Wallisellen bestenfalls in zwei bis drei Jahren realisiert werden könnte.

Einer der Gründe hierfür ist, dass die Umzonung bis zu einer rechtskräftigen Baubewilligung noch mindestens zwei Schlaufen überstehen muss. In jeder dieser Phasen lauern Risiken für Rekurse und Verzögerungen. Je nach Gemeinde oder Stadt müssen bestimmte Vorlagen – etwa ein Gestaltungsplan – in der Legislative diskutiert und verabschiedet werden.

Fazit aus Sicht der Investorin

Für Reto Grunder als Vertreter einer grossen Investorin müsste aber noch viel mehr Bewegung in die bis jetzt unflexiblen Zonenordnungen kommen: «Viele Städte wenden in ihren Bauordnungen noch eine strenge Aufteilung in Arbeits- und Wohnzonen an.» Oft sei diese strikte Trennung nicht mehr zeitgemäss, einerseits weil heute etliche gewerbliche und industrielle Tätigkeiten emissionsarm und damit wenig störend sind. Andererseits fänden sich – je nach Lage – nicht mehr ausreichend Unternehmen und produzierendes Gewerbe, um in den entsprechenden eng definierten Industrie- und Gewerbezonen Flächen zu mieten. Das Fazit des Vertreters von PSP Swiss Property ist klar: «Es ist angesichts der Knappheit von Wohnraum in den Städten durchaus angebracht, das Modell der strikten Trennung von Wohnen und Arbeiten zu hinterfragen.»